(Wolken trekken samen boven het Binnenhof (foto: Pieter Musterd – Creative Commons Licensed)

 

Het is woensdag 29 januari 2014, het eind van een tumultueus debat over uitbetalingsproblemen bij toeslagen van de Belastingdienst nadert. Staatssecretaris Frans Weekers kondigt aan dat hij af zal treden. Eerder die avond dreigde de oppositie met een motie van wantrouwen tegen de staatssecretaris. De problemen met de Belastingdienst waren niet nieuw, Weekers had zich in 2013 al meerdere keren moeten verantwoorden voor fraude met toeslagen bij de Belastingdienst, in verschillende media aangeduid als de Bulgarenfraude.

 

 

Zijn ambtsgenoot, staatssecretaris van Justitie Fred Teeven, overleefde in 2013 ternauwernood een motie van wantrouwen die daadwerkelijk werd ingediend. Teeven werd op het matje geroepen voor de fouten in het asielstelsel. Door blunders, reikend van onterechte vreemdelingenbewaring tot tekortkomende medische zorg, kon niet worden voorkomen dat de Russische asielzoeker Aleksandr Dolmatov zelfmoord pleegde in zijn cel. Teeven gaf aan dat de blunders ‘onacceptabel’ waren en dat er lessen zouden worden getrokken ‘zodat dit nooit meer kan plaatsvinden’. Pas na de belofte van een onafhankelijk onderzoek naar het asielstelsel en een humaner detentiebeleid kreeg hij coalitiepartner PvdA achter zich en kon hij zijn ambtstermijn voortzetten.

 

Incidenten als de Bulgarenfraude en de zaak-Dolmatov staan niet op zichzelf. Wanneer overheidsbeleid ongewenste gevolgen heeft in de vorm van hoge kosten (ICT-fraude Defensie), slachtoffers (de Schipholbrand), en/of andere rampscenario’s (de Vuurwerkramp), worden deze gevallen voorpaginanieuws. Deze incidenten krijgen vaak zelfs een eigen naam, kort en krachtig, met hoofdletter en dramatische aanduiding, en houden het politieke spectrum een tijd in haar greep.

 

Onmiddellijk na een dergelijke gebeurtenis stellen de kranten, journaals en actieve twitteraars vragen als: ‘hoe heeft dit kunnen gebeuren?’ en ‘wie is er schuldig?’. Verontwaardigde parlementariërs van de oppositie beloven het publiek dat ze de schuldigen zullen vinden. Bewindspersoon belanden vaak achter het verantwoordingsgestoelte naar aanleiding van dit soort incidenten. Zij proberen op hun beurt journalisten, collega’s, parlementariërs, het publiek, en onafhankelijke onderzoekscommissies te overtuigen dat hun versie van het incident de juiste is en dat aan hen het vertrouwen moet worden gegeven om door te kunnen gaan: de blame game is begonnen.

 

Sinds Thorbecke als voorzitter van de Grondwetscommissie in 1848 de basis legde voor onze huidige parlementaire democratie, is ministeriële verantwoordelijkheid opgenomen in de Grondwet. Dit mechanisme zorgt ervoor dat de minister verantwoording aflegt aan het parlement over zijn of haar doen en laten en het doen of laten van zijn of haar departement. Het parlement kan, waar zij nodig acht, expliciet het vertrouwen opzeggen in een minister, staatssecretaris, of kabinet, en deze dient vervolgens af te treden. Of het parlement haar sanctiebevoegdheid inzet en om het aftreden van de bewindspersoon vraagt, hangt af van het vertrouwen dat de Tweede Kamer uiteindelijk heeft in de bewindspersoon en zijn of haar verdere optreden. Klinkt simpel, maar tot het genoegen van politicologen en bestuurskundigen, is deze vertrouwensvraag een politiek oordeel en geen eenduidige richtlijn voor gewenst aftreden.

 

Er bestaat altijd ‘speelruimte’ in de afweging die maakt dat de ene aan het pluche blijft kleven en de ander het veld moet ruimen. Neem het voorbeeld van Weekers en Teeven. Wat maakt nu dat Weekers aftrad en Teeven aan mocht blijven? De uiteindelijke uitkomst van een politiek incident, ‘aftreden’ of ‘overleven’, zien we als een complex systeem van interactie tussen de (bewinds)persoon in kwestie (wie), de context (wanneer) en de gebruikte strategie (hoe). Dit noemen we ook wel blame games: het strategische spel van bewindspersonen om te overleven op het blauwe pluche.

 

 Hoe spelen we die blame games in de polder?

Na een incident of crisis moet de bewindspersoon reageren, maar hoe het verhaal wordt verteld, wie het verhaal vertelt en wanneer het verhaal wordt verteld, daarvan vermoeden we dat het invloed uitoefent op het aanblijven of aftreden. Blame gamen is daarbij onderhevig aan de ervaring van de bewindspersoon en de verhoudingen in de politieke arena. Heeft de bewindspersoon jarenlange ervaring als kamerlid, of komt hij[1] vers uit het bedrijfsleven of de wetenschap? Hoe is de positie van de bewindspersoon binnen zijn partij?

 

De politieke afweging van de Tweede Kamer en haar sanctionerende bevoegdheid na een incident is onderhevig aan de blame games. De vraag daarbij is: Hoe spelen we die blame games in de polder?

 

Hoe het spel uitgezet wordt

Bewindslieden kunnen door middel van verschillende (linguïstische) strategieën proberen om de schuld voor het incident te vermijden of te verkleinen (blame avoidance). Binnen de ‘blame avoidance’ literatuur zijn drie verschillende typen strategieën mogelijk: politieke, ‘administratieve’ (agency) en beleidsstrategieën.[2] Politieke strategieën worden gebruikt als lijmmiddel, ‘administratieve’ strategieën om een ander als zondebok aan te wijzen en beleidsstrategieën om aan te geven dat het ‘vanaf nu allemaal beter wordt’.

 

Zowel Weekers als Teeven maakten gebruik van een combinatie van deze drie strategieën tijdens de incidentperiode. Teeven kondigde echter tijdens het zware debat aan om de Onderzoeksraad Voor Veiligheid een onafhankelijk onderzoek te laten doen, een beleidsstrategische zet die door veel parlementariërs aangeduid wordt als de ‘klassieke Nederlandse aanpak’. Een strategie die Weekers al niet meer in kon zetten, omdat hij de aandacht in het debat al had verschoven van beleidsfouten naar zijn eigen kwaliteiten als staatssecretaris. Dit komt volgens de resultaten van ons onderzoek voornamelijk door de manier waarop de bewindspersonen hun verhalen reconstrueerden:

 

Teeven staat bekend als een goede debater, die sterk in zijn schoenen staat (zie bijvoorbeeld hier). In de debatten over Dolmatov ging hij weliswaar soms diep door het stof, maar gaf hij met ferme taal aan welke maatregelen hij door zou voeren en dat hij de persoon was om deze veranderingen tot een goed eind te brengen. Andersom leek Weekers juist onzekerder te worden naarmate de blame game vorderde. Weekers begon met aangeven dat hij niet op de hoogte was van de Bulgarenfraude (zie hier), maar dat werkte averechts. Vervolgens gaf hij aan dat het ook maar ‘overgangsperikelen’ waren, terwijl het incident steeds groter leek te worden. Bloed ruikende parlementariërs riepen Weekers keer op keer op het matje wegens informatielekken van ambtenaren en problemen bij de Belastingdienst en stelden daarbij specifiekere vragen. Weekers reageerde steeds onzekerder: geschuif met papier, gestuntel met precieze cijfers, en veel ‘eh’s’ (kijk en lees).

 

Dit is een belangrijk verschil tussen beide staatssecretarissen en van invloed op de uitkomst: hoe gezagvol wordt het ‘verhaal’ vertelt door de bewindspersoon en hoeveel vertrouwen heeft het publiek in dit verhaal?

 

Wie het spel speelt

Volgens Bennister, ’t Hart and Worthy (2014)[3] hebben politiek leiders een mate van surplus in autoriteit, die voorbijgaat aan de formele autoriteit van een bewindspersoon, nodig om anderen te overtuigen van hun verhaal. Deze autoriteit bestaat uit een vorm van kapitaal op het gebied van vaardigheden, relaties en reputatie. Deze drie zaken lijken bij bewindspersonen vaak gerelateerd, waarin vooral reputatie belangrijk lijkt. Één van de meest gebruikte woorden waarmee Weekers werd getypeerd is aangeschoten wild, een term die voor het eerst gebruikt werd in de jaren ’80, om een VVD-minister, Van Aardenne, te omschrijven, die ernstig was bekritiseerd voor de informatie die hij de Kamer had onthouden over de staatssteun aan de inmiddels failliete scheepswerf RSV.[4] Dit hoort bij het standaardvocabulaire over politieke incidenten en ministers samen met de minister die ‘niet aftreedt, maar optreedt’ (zie het filmpje van Teeven) en de minister die ‘diep door het stof moet’.

 

Voor de reputatie van een bewindspersoon is het verder van belang of deze een ‘recidivist’ is in politieke incidenten. Weekers had al geruime tijd problemen met de Belastingdienst. Daarnaast kwam hij al eens in de problemen toen bleek dat Jos van Rey, de van corruptie verdachte wethouder van Roermond, een reclamezuil had gesponsord voor Weekers. Dit deed de reputatie van Weekers weinig goeds. Teeven daarentegen, stond bekend als harde ‘crimefighter’ en had nog geen persoonlijk schandaal achter de rug. Als de reputatie van een bewindspersoon eenmaal beschadigd is, dan kunnen nieuwe politieke incidenten, ongeacht formaat, de doodsteek geven.

 

Wanneer het spel gespeeld wordt

Hoe staat de coalitie ervoor? Is er al sprake van een slechte sfeer tussen de coalitiepartijen? Waar bevindt het kabinet zich in de electorale cyclus? Politieke incidenten gaan niet alleen over het overleven van de bewindspersoon zelf, maar ook over de verhoudingen binnen het kabinet en de populariteit van de partij van de desbetreffende bewindspersoon.

 

De conclusie van eerder onderzoek naar blame avoidance in the IRT affaire[5], luidde dat de betrokken ministers Hirsch Ballin en Van Thijn ‘de pech hadden om op het pluche te zitten aan het eind van de electorale cyclus’ en deels daarom moesten aftreden.[6] De electorale druk op de minister-president en de coalitiepartijen groeit naarmate nieuwe verkiezingen naderen. Bewindspersonen stappen daarom vaak op, zelf of met zachte hand begeleid, vóór zij een parlementair debat moeten voeren. Dat zou immers tot veel negatieve media-aandacht voor hun partij kunnen leiden. Hoe dichter bij de verkiezingen, hoe minder het in het electoraal belang van de coalitiepartijen is om een ‘geplaagde’ minister in het zadel te houden. Een bewindspersoon moet dus niet alleen vrezen voor druk vanuit de oppositie, maar ook zeker voor druk vanuit zijn eigen achterban.

 

De incidenten van Weekers en Teeven vonden niet plaats kort voor een landelijke verkiezing, maar toch is het verschil in uitkomst ook deels electoraal te verklaren. Teeven is met zijn harde ‘crimefighter’ reputatie een belangrijke electorale pion voor de VVD op rechts. Weekers had niet zo’n sterk electoraal profiel. Hij was wel een stemmentrekker voor Limburg, maar dit werd bezoedeld door het incident met de verkiezingspaal. Ook trad Weekers af in aanloop naar de Europese verkiezingen drie maanden later.

 

Toepassing in de praktijk?

In de bredere context van ons onderzoek, voorbij het voorbeeld van Teeven en Weekers, zien we dat bij het spel der schuld sommige zetten een beter resultaat hebben dan andere:

 

Soort strategie Zet: Boodschap voorbeeld
Agency strategy Schuld bij de ambtenaar leggen, verlegt de aandacht mogelijk naar jouw kwaliteiten als leidinggevende Mansveld en een Prorail rapport: zie hier en hier
Wegwuiven “Dit is niet noemenswaardig, er staan belangrijkere dingen voor de deur” minister Jorritsma en de parlementaire enquete Bijlmerramp zie hier
Informatie leveren + Onvoldoende informatie aan het parlement geven of niet helder voor ogen hebben wat je gaat zeggen: ‘eh’s’, twijfelen, en hakkelen zijn op deze momenten dodelijk Staatssecretaris Weekers
Netwerkstrategie + Schuld bij meerdere actoren beleggen: maakt het moeilijk een schuldige aan te wijzen Betrokken ministers bij de Vuurwerkramp
Beleidsstrategie + Onafhankelijke onderzoekscommissie. “Kijk maar, ik durf mezelf te onderwerpen aan…” Teeven. Zie ook Tony Blair’s advies hier aan News of the World chef Rebecca Brooks
‘Pick good days to bury bad news’ + Kijk uit, wanneer is het een goed moment om een slecht nieuws naar buiten te brengen en een incident te riskeren (nabije verkiezingen?) Voorbeeld van een mislukte poging: zie hier

 

Wat we hier betogen is dat politieke incidenten vaak zorgen voor een belangrijke omslag in de ambtelijke, politieke en publieke verhalen over bewindslieden en hun ministeries. Er ontvouwt zich een ‘spel der schuld’, dat in potentie de kabinetsperiode van een bewindspersoon kan maken of breken. Als Weekers de dobbelstenen beter had gegooid en het spel een ander verloop had gegeven, had hij wellicht op 30 januari gewoon weer achter zijn bureau plaats kunnen nemen.

 

Referenties

 

[1] Waar hij staat kan (zeker) ook zij gelezen worden

 

[2] Brändström, A. en Kuipers, S.L. (2003) . Hood, C. (2011) ‘The blame game: spin, bureaucracy, and self-preservation in government.’ Oxford: Princeton University Press.

 

 

[3] Bennister, M., ‘t Hart, P., & Worthy, B. (2014). Assessing the Authority of Political Office-Holders: The Leadership Capital Index. West European Politics, http://dx.doi.org/10.1080/01402382.2014.954778

 

[4] http://www.nd.nl/artikelen/2014/februari/14/details-uit-het-nieuws-aangeschoten-wild

 

[5] Eind Jaren ’80 werd in Noord-Holland en Utrecht het interregionaal rechercheteam (IRT) opgericht, een samenwerkingsverband van politiekorpsen in die regio’s. Het team maakte gebruik van omstreden opsporingsmethodes, waaronder het doorlaten van drugs om zware criminelen te kunnen oppakken en infiltraties. Dit leidde uiteindelijk tot ruzie tussen de korpsen, het OM en andere betrokkenen en daarom werd het team in 1993 opgeheven. Ministers Hirsch Ballin en Van Thijn moesten in 1994 aftreden, omdat zij verantwoordelijk worden gehouden voor de problemen bij het OM en de politie.

 

[6] Zie in: Bovens, M.A.P, Hart, P. ’t, Dekker, S., and Verheul, G. (1999) ‘The Politics of Blame Avoidance: Defensive Tactics in a Dutch Crime-Fighting Fiasco.’ in: H.K. Anheier (ed.) When Things go Wrong: Organizational Failures and Breakdowns. Thousand Oaks, CA: Sage: 123–147

 

 

Marij Swinkels is na haar master Bestuur & Beleid (2012) aan het werk gegaan als zelfstandig onderzoeker en organiseert daarnaast onderwijstrajecten voor de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Het artikel is (deels) gebaseerd op onderzoek naar ministeriële verantwoordelijkheid in opdracht van het Zweedse onderzoeksinstituut CRISMART dat momenteel wordt gepubliceerd [Brändström, A. & Swinkels, E.M. (forthcoming). ‘The effects of crisis accountability pressures on ministerial careers and governing institutions in the Netherlands’. In: Schiffino, N., Taskin, L., Raone, J., Donis, C. (eds.), Organizing after crisis. Bern: Peter Lang Publishers]

 

Minou de Ruiter is na de research master Public Administration and Organizational Science (2013) aan de slag gegaan als promovenda bij het departement Bestuur en Organisatie van de Universiteit Utrecht. In 2013 kreeg zij een NWO Onderzoekstalent beurs toegekend. Momenteel verricht zij promotieonderzoek naar de relatie tussen politieke incidenten, blame avoidance en het aftreden van ministers in Nederland en Australië. Het artikel is (deels) gebaseerd op haar thesis onderzoek over blame avoidance strategieën van Nederlandse ministers onder druk (2000-2013). [de Ruiter, M. (2013). It wasn’t me: exploring the relation between political incidents, blame avoidance strategies and ministerial resignation in the Netherlands 2000-2013. Utrecht University MA Thesis: http://dspace.library.uu.nl/handle/1874/290770]